郭巍青 沈非

   2004年2月1日，全世界都因一条消息而震惊：在沙特阿拉伯宗教圣地麦加的朝觐活动中发生大规模的人群踩踏事故，至少244 人在事故中丧生(其中有5名中国人）。非常不幸 而巧合的是，2月5日农历正月十五元宵佳节，北京市东北郊密云县城密虹公园举办传统的迎春灯 展活动，大批游客在公园里的一座窄桥上因为拥 挤而踩踏，酿成37人死亡，数十人受伤的特大意 外事故。又是拥挤!又是踩踏!如果仅仅是麦加事 故，许多人也许只当作共条国际新闻看看而已、但 是密云事故使我们全都心头一紧:拥挤可以致命， 这已经是我们身边真实的安全威胁了。

   英国当代著名的社会理论家安东尼·吉登斯认为，在全球化的条件下，社会运行中的风险和 不确定性大大增加。他的意思是，随着人员、信息、物品和资金的大规模流动，社会行为的后果变得复杂、深远、难于预测和控制。它使我们在公共管理和公共政策领域中面对越来越多的“棘手问题”。密云事故是这种“棘手问题”的类型之一;它事发突然，后果严重毒密云县政府对于事故的发生做了沉痛的检查，认为事前对于游客的大量增加缺乏定够的估计。我们应当相 信主管部门承担责任的诚意，但是，责任 尽管可以追究，生命终究无法挽回。从有关的报道来看，发生踩踏的混乱场面大 约持续了七八分钟。这个事实或许说明， 事故中的疏导和救援工作没有重大延误。但是反过来也表明，有些事情不能 发生，一旦发生就是悲剧。仅仅七八分钟，几乎只是瞬间，37条生命便魂断“虹 桥”，与家人阴阳永隔，这种“生命之轻”是任何个人、家庭和社会都难以承受的。

   因此，尽可能地预见并主动防止这类风险的发生，比什么都重要。一般来说准口，如 果没有重大的外部刺激因素(例如地震、火灾等等)人群的挤踏伤亡事故应该只是小概率事件.但是在这里，我们要考虑中国的国情因素.中国人口众多，大中小城市里摩肩接踵的拥挤场面比比皆是、一般老百姓更是习惯扎堆，喜欢热闹。随着经济条件的改善和社会开放程度的提高，人群大规模聚集和大范围流动的机会也大大增加了。然而，有关的安全管理和安全保障机制却没有相应的改进。换言之，中国社会因为发展的不平衡而处在一件临界点上，一方面是安全风险太高，另一方面是安全保障太低，中间存在一个很大的“安全缺口”。承认并正视这个缺口，极寻求改善，是政府和管理部门在公众多全问题上不可推卸的责任。

   为了防止今后再发生类似密云事故的悲剧，从管理者的角度来说，至少有三个方面的工作需要加强。首先是在最一般的意义上建设安全的公共环境;其次是具体公共活动的安全管理;再次是安全事故发生时的紧急处置。我们在每一个方面都应着重考虑可行的对策建议。

   建设安全的公共环境

   安全的公共环境有多种含义，这里专指人群聚散本身的安全，即不发生拥挤踩踏导致的伤亡事故。建设安全的公共环境，既需要有良好的硬件设施，也需要管理者和公众都具有安全的观念和意识。

   其一，建议对政府或有关部门在安全问题上的法规政策文件做一次系统的清理，将“避免人群拥挤踩踏”作为一个明确的要求提出来。过去我们谈论较多的是自然灾害，交通意外、工业事故等等，去年的非典危机给我们在公共卫生领域中敲响了警钟。从密云事故来看，拥挤踩踏所带来的后果同样是灾难性的，应该将其列为需要加强防范的一种特殊事故类型。

   其二，政府部门应当与科研部门以及其他社会力量合作，加强对于拥挤踩踏事故的研究。在电子政务建设中应当考虑建立一个可以广泛共享的信息平台，提供各种意外或灾害事故的数据，包括事故处理的方法、经验和教训。其实，近年来发生的许多重大事故都有前车之鉴的，最典型的例子是不洁血液制品导致大范围的病毒感染。如果早一点知道曾经有过的类似案例，许多悲剧本来完全可以避免。不论是别人的失误还是自己的失误，都应当作为教训而积累。在公众安全问题上，政府官员要树立“以人为本”的高度责任心，这是对的。同时也要强调必须学习，通过学习使我们在同类问题上更加警觉而聪明，从而不必再次付出别人已经付出过的代价。发达国家的危机处理经验证明，建立各类事故的数据库，是科学决策的重要前提条件，也是学习型政府的重要指标之一。

   其三，新闻媒体和其主管部门应当观念更新，以更积极的方法引导一种对待意外灾害事故的理性态度。这就是说，对事故的防范和处理做更客观和科学的讨论。比方说，我们可以讨论，救援人员还可以有什么办法提早5分钟赶到现场，提早3分钟行不行，哪怕1分钟？这种讨论旨在积累一切有利于灾难救援的知识、方法和智慧。更重要的是，这样做最 终可以帮助我们培养起一种冷静、宽容、以解决向题为导向的态度;帮助我们避免陷于情绪化的指责，也避免程式化的表扬领导和肤浅的英雄赞歌。1991年，美国爱荷华大学发生过一起恶性枪击事件。来自中国的留学生卢刚枪杀了包括自己的博士导师、副校长在内的一批杰出教授，他摧毁了美国天体物理学领域中最优秀的一个团队。然而，无辜死亡的副校长的三位兄弟在追悼会上宣读了一封公开信、呼吁对凶手的家人宽恕，并赞助成立一项基金，专门用于帮助外国留学生缓解心理压力。尽管这是一个完全不同性质的事件，但是其中那种从理性和知识的角度努力避免更多悲剧的态度，的确是值得我们学习的。

   其四，利用媒体、公益广告、学校教育等手段，持之以恒地进行相关的安全教育，例如，避免拥挤，在拥挤场合中避免不安全的行为，发生危险时可能的自救方法，等等。

   其五，有关部门应当从密云事故中举一反三，从人群拥挤的角度上重新考虑公共设施的安全性问题。已经有人撰文指出，密虹公园中发生惨剧的云虹桥是有安全隐患的。设计者为了追求彩虹的形象，把桥设计为单一、大跨度、大弧度的主拱，且路面又是弧面，没有传递荷载的构建和填充物来消减路面坡度。不要说人多拥挤，本来对于老人和小孩来说，都是过高过陡的。云虹桥连接白河两岸、东北侧是人口密集的居民区，西南岸对着密虹公园的大门。作为公园主要交通通道的云虹桥，这种设计显然不适合通行。由此看来，正如食品药品需要有安全管制标准一样，恐怕也需要有适当的方式，对公共设施的设计提出一种保障人群通过的安全性标准。也就是说，从硬件上尽量减少拥挤情况下发生意外的几率。

   公共活动的安全管理

   大型公众活动的主办单位可能是政府部门，也可能是非政府部门。但是既然事关公共安全，政府总是直接或间接地负有管理上的责任。去年发生非典危机之后，各级政府都重视了危机应对机制的建设，为预期可能发生的紧急状况制定了预案，这是很重要的进步。鉴于大型公众活动中发生拥挤踩踏事故的可能性是存在的，活动的主办单位和有关的主管部门应当有这方面的风险意识，并制定相应的预备方案。方案应当包括下列内容:

   一是人数的预期，在这个基础上配备相应的现场工作人员。

   二是对人群动向的预期，最好建立路线模型，并预测发生拥挤的瓶颈位置。对于这些地方，要对入口和出口做出清晰合理的规划。如果涉及到某种办事程序的，要从减少人群的往返移动的角度来设计流程。现场必须有工作人员负责疏导。

   三是仔细考虑瓶颈位置可能有的安全隐患，提出解决的方法。密云事故之后，一位有心的记者发现，某城市地铁站里，大量乘客必经的一个拐角处忽然有浅浅的几级台阶。实地行走证明，当前面有人挡了视线时，很容易在不经意中踏空。而在拥挤情况下有人踏空摔倒、是最容易引起踩踏事故的。所以，不论施工方面还是管理方面，都应当具有这方面的风险意 识，以高度的责任心消除这种隐患。

   四是要有多种手段的指引和提示。现在许多商店和饭店学会了国外流行的一种做法，在湿滑地面未台阶、或低矮天花处设置提示牌，提醒顾客小心、商家固然是为了避免出现纠纷而预先自我免责，但客观上确实对顾客的安全有好处。我们在公共场所和公共事务领域中，完全应该引入这共类有效的方法和技巧。

   五是要规划好部门之间的分工，有明确的协调机构，有明确的责任描述和落实措施。节假日期间的大型活动，一般应该有公安部门的配合与协调。

   六是如果必要，应制定交通管制的措施。

   七是为现场人员提出明确的工作指引和应变程序。现实情况是不断变化的，现场人员应当了解什么情况是可能发生安全事故的征兆，必须提高警觉；当此类情况出现时，他们应该而且必须报告和请求支援，以免贻误及时控制和疏导的时机。

   还必须强调的是，制定的这些方案，必须是能够实际运行的。因此，必须在制度上、程序上，资源配置上、人员素质上有相应的配合。为制定方案而制定方案，制定之后束之高阁，是最常见的官僚主义弊病之一。群众利益没有小事，涉及到安全、健康与生命，更加需要有高度的责任感和运行有效的体制。

   安全事故的紧急处置

   风险管理和危机应对工作永远都要有两手准备:争取最优控制，面对最坏局 面。就是说，一旦事故已经发生，必须有快速的应对措施。这方面应当遵循的原则有下列三个:

   一是快速反应。在这里，速度是第一位的。从管理的角度来说，需要对报警、接警、出警各个环节采用类似泰罗制的方式做分析，在分工和流程上，以分秒为单位不断地追求改进和效率。

   二是有效抢救。为了尽最大可能挽救更多的生命，救援队伍中需要有足够的 有经验的医护人员，以及抢救设备。

   三是积极善后。这方面的工作包括：公开、快速、负责任的信息发布，争取公 众的配合；启动事故调查程序和必要时的责任追究程序;对伤亡人员的救济和优抚措施；组织开展心理辅导，帮助当事人尽快消除心理阴影；清理现场与重新恢复秩序，预防事故引发其他问题，例如治安与卫生。

   最后要说明的是，在现代社会条件下，安全事故的防范水平和危机应对水 平，除了依赖于上述的专业工作水准之外，还越来越依赖于整个社会的系统协调，依赖于政府与公民之间的相互信任与合作。在美国发生的9.11袭击事件中，困在大厦里的人员依然冷静地电话询问警察局有关救生工作程序，人们从几十层高的大楼步行从楼梯逃生时，不但没发生拥挤踩踏，甚至还能礼让女士和年长者。这种自发维持秩序的能力的确不简单。去年美国纽约地区突发大面积停电事故，偌大一个都市却没发生拥挤混乱和严重犯罪。事后有专家分析说， 这与纽约市政府长期坚持对中下阶层居住社区的改造政策获得成功有关，居民平静面对严重危机，就是对此前所有投资的最好回报。这些事例说明，危机应对是一项系统工程，我们要学习的地方还很多。

   另一方面，我们自己也有许多值得总结的好经验。仅以广东的春运工作为例，过去的20多年中，广东地区的交通系统(尤其是铁路)年年在春节期间将数百万、上千万的旅客送出去然后又接回来，所谓民族大迁徙也未必有这种规模。值得肯定的一点是，在极为拥挤的条件下，从未发生大规模的踩踏伤亡事故。这说明，只要思想重视、管理到位，措施得力，我们也有能力很好地维护大范围的公众安全。