张劲松 金太军
------《南京政治学院学报》2003年第1期第19卷
摘 要:随着公共管理主体范式研究的深入,对于执政党在我国公共管理中的地位问题的研究也随之深入。由于我国执政党的执政宗旨、执政方式和执政产品都具有公共性,因而可以说执政党是我国公共管理的当然主体。这一认识有利于完善公共管理的主体范式和建立公共管理的生态理论,也有利于公共管理理论与实践相结合、公共管理实践的治理化和公共管理理论的本土化。
关键词:执政党;公共管理主体;范式;执政行为;公共利益
我国公共管理理论发端于行政管理或公共行政理论,后者主要研究对象是国家行政组织(政府)对国家事务、社会事务和自身事务的管理活动及其规律。随着公共管理理论在我国的兴起,对于公共管理主体范式的研究也在深入。与公共行政相比,公共管理的主体范围要大得多,学界一般认为公共管理的主体不仅限于政府,而且还包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织,亦即现在人们通常所说的第三部门。这固然不错,但很少有人把我国的执政党视为是公共管理的主体,或者回避了对执政党这一主体的研究。笔者认为,深入研究公共管理的主体范式,必须正确认识执政党———中国共产党这一特殊的公共管理主体。
一、执政党执政行为的公共性
公共管理“是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。”〔1〕(Ｐ6)判断行为主体是否是公共管理主体的标准是该主体行为的公共性,“公共性是公共管理的本质属性之一。”〔2〕(Ｐ13)从事公共事务管理的行为主体就是公共管理主体。作为执政党的中国共产党的执政行为就具有鲜明的公共性。
1 执政宗旨的公共性
中国共产党代表最广大人民群众的利益,这是党的执政之基。党纲开宗明义地指出:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,是中国各族人民利益的忠实代表,是中国社会主义事业的领导核心。”共产党有着鲜明的阶级性,但共产党作为工人阶级的政党,是代表最广大人民群众的利益的,是为全体人民的公共利益服务的。正如江泽民在建党80周年的讲话中指出:“我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益,就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作,必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿,充分发挥人民群众的积极性主动性创造性,在社会不断发展进步的基础上,使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益。”这些都说明党的执政宗旨具有典型的公共性。
2 执政方式的公共性
首先,执政党执政方式的首要任务是组织政府。外国政党组织政府的方式是:“政党大选获利的回报就是政府的职位和权力,借此它可以将政府的政策转到自己的轨道上来。”〔3〕(Ｐ218)我国的执政党不是通过大选得到执政地位,而是通过长期革命取得政权后组织了自己的政府,并且通过党管干部的方式,领导政府的活动。组织政府活动具有公共性,这与私人领域的活动截然不同。其次,执政党执政的利益是公共利益。共产党是由工人阶级先进分子组成的,但是共产党不仅代表工人阶级一个阶级的利益,而是代表工人阶级、农民阶级以及其他社会阶层的公共利益。再次,执政党的执政行为具有广泛的参与性。这种参与是多方面的:一是活动的参与性,人民是国家的主人,一切权力属于人民,人民代表大会制度使得更多的人参与政府公共事务;二是空间的参与性,人民代表的活动有广阔的空间,我们有专门的人大机构,人大代表可参与到政务的一切领域中实现监督;三是信息的参与性,执政党的活动是公开的,执政行为也是公开的,接受来自各个方面的监督和制约,民主参与是民主政治的要求;四是资源的公共性,执政党执政的成果面向社会公开,执政党提供的社会服务对于任何人来说都可以享受。因此,我国的执政党执政方式具有公共领域的行为特点,与私人领域的行为截然不同。3.执政产品的公共性首先,执政党提供了政府制度变迁所需的基本资源。一是公共管理所必需的宪法制度和法制体系。“宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础,宪法秩序决定了公共权力的架构和运行方式,规定了社会制度、国家制度的基本原则。”〔4〕(Ｐ60)宪法秩序和法制体系的确立是公共管理赖以进行的社会政治基础,而这些是在共产党领导下所完成的,这是党执政的最核心的执政产品。二是先进的执政文化。共产党是先进文化的代表,建设有中国特色的社会主义文化,就是以马克思主义为指导,以培养有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标,发展面向现代化、面向世界、面向未来的,民族的科学的大众的社会主义文化。执政党提供先进的执政文化对于政府制度变迁起着非常重要的作用。先进文化节省了政府变革的运行成本,能减少强制执行法律和政策的费用,增加公众对政权合法性的信任度,维护社会秩序稳定,减少因改革而带来的负面影响。三是有效的产权制度安排。明晰化的产权制度是市场经济运行的基础,只有具备明晰化的产权制度才可能产生自由合约,才可以产生最优效率的交易。产权制度界定产权权能主体的归属,同时界定产权运作的收益分配制度。共产党执政提供了有效的产权安排,目前我国正在规范市场经济秩序,创造良好的经济运行的外在条件,尽可能地减少经济的外部性,利用法律制约利益集团,通过产权重构实现财富和利益的再分配。其次,执政党提供了社会正常运行所需的生态环境。长期以来,共产党在执政的过程中非常注意社会的正常运行和快速发展,“发展是硬道理”,要发展就需要良好的社会环境。我们党根据马克思主义理论创造了良好的改革开放环境,并与环境相适应适时做出政策调整。一是提供了社会正常运行所需的国家安全环境。党指挥枪,人民解放军保障了国家安全,也保障了社会稳定。国家安全环境是社会发展最基本的公共产品,公共管理活动有了这一生态环境才能顺利进行。二是提供了社会正常运转所需的国家机构协调环境。西方国家在三权分立基础上建立各种国家机构,各种机构之间相互制约,这种体制虽然具有一定优越性,但是缺点也很明显,即机构的协调性差。我国执政党对于全部机关都实行领导,通过干部的配置来执行党的路线方针政策,党的干部必须服从党的领导,各个国家机关之间虽然职能分开,各司其职,但是一旦机构之间出现矛盾,我国没有不同政党利益之争,便于执政党的协调,大大降低了公共管理主体行为的成本。三是提供了政府和市场之外的公共管理生态环境。由于公共物品、外部性、垄断(尤其是自然垄断),市场失灵普遍存在。政府干预对市场失灵有极为重要的补充作用,但是政府干预也不是万能的,政府也会出现失灵。政府失灵表现为:政府官员滥用权力、严重的官僚主义、较大的盲目性、政府部门扩张的内在动机等。对于市场失灵和政府失灵来说,我国执政党是公共事务管理的另一支特殊的力量。我国执政党是一个强有力的政党,它可以通过自身的建设来解决官员个人的素质问题,对防止或减少滥用权力、克服官僚主义、制约政府部门的扩张起着重要作用。共产党为公共管理提供了良好的人文生态环境。
二、确立执政党公共管理主体地位的意义
确立执政党公共管理主体地位,对于公共管理具有深刻的理论意义和重大的现实意义。其理论意义主要表现在:
1.有利于完善公共管理的主体范式。行政管理理论往往避开了执政党的管理问题,很少有行政学理论涉及执政党(共产党)在行政管理中的作用,似乎研究政党对于行政事务的作用就是党政不分。另外,公共行政的研究对象本身就是作为行政机关的“行政”行为,似乎也有理由不研究执政党问题。但是,在公共管理的主体范式研究中,我们就不能再回避这个问题了。
美国当代著名行政学者安斯雷得·梅戈特在谈到公共管理与公共行政的区别时认为:“那些参与政府形成、政府执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理”,而“主体的划分很难有明确的界限,因为我们对公共服务的概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非赢利部门。所以,公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员,无论这些服务是政府履行还是由非赢利机构执行。”〔5〕(Ｐ45-46)我国有的学者认为,“世上所有的公共事务可分为三类:一是国家公共事务,二是政府公共事务,三是社会公共事务。”“这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领土完整,制定法律法规,维护社会秩序等,侧重于国体、政体方面有关的,关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。”〔1〕(Ｐ7-8)在国家公共事务中,我国的政党与国外政党有着明显的区别,宪法中明确规定共产党是执政党,共产党领导人民制定宪法、法律。对于国家公共事务来说,共产党是任何组织所代替不了的,只有明确了共产党在国家公共事务中的作用,明确了执政党也是公共管理的主体,才能全面把握公共管理的主体范式。对于公共管理主体范式的研究如果缺少了执政党的研究,就不可能科学地建构我国公共管理理论,对于公共管理中的一些问题也无法作出正确的回答。
2.有利于建立公共管理的生态理论。“21世纪公共部门面临的环境越来越具有复杂性、动荡性和多元性的特征。由于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界问题,而非仅仅是内部管理问题,因此,战略管理日益受到公共部门的重视。”〔6〕(Ｐ74)传统的公共行政学注重内部取向,关注行政过程和日常管理,文职官员被假定为仅仅是执行政治家所制定的政策、法律,他不必去考虑组织与外部的关系,也就是不考虑外部生态、长远目标以及如何实现资源的优化等问题。随着公共管理理论的兴起,公共管理的主体范式逐步确立,执政党、立法机关、司法机关、行政机关以及非政府公共组织都成了公共管理的主体,提供公共产品的组织越来越多,“任何公共部门都再也不能像过去那样对自身的生存、发展和未来高枕无忧了。考虑组织所面临的环境(优势、劣势、机遇和威胁),考虑组织的长远发展和未来,提高自身竞争力成为公共部门管理者最基本的管理任务及内容。”〔7〕(Ｐ7)确立执政党公共管理主体地位有利于建立公共管理组织的外部生态理论,公共管理的生态问题就是公共管理的战略管理问题。共产党作为公共管理主体在公共管理过程中,不是作为一个短期执政的政党,不是为了短期的执政目标而上台的政党,共产党代表广大人民群众的长期利益,其执政有着明确的政治、经济和文化纲领,在实施公共管理的过程中有着明确的战略思维。可以这样说,我国执政党路线、方针、政策的确定,是其他公共管理主体必须考虑的生态环境,也是建立公共管理生态理论的依据之一。
确立执政党公共管理主体地位的现实意义则主要表现在:
1.有利于公共管理理论与现实相结合。长期以来,在公共行政理论的研究过程中,我们往往将研究的范围定位在“行政”这一狭小的领域之内,对于公共行政的外部环境,特别是执政党对于公共行政的影响、执政党与政府行政的互动,往往不作研究,或不愿研究,或不敢研究。共产党的执政行为在很大程度上影响着行政机关的行为,“从中央到地方的每一行政层级中,党委成为维护、增进、分配公共利益的政治决策中心。”〔8〕(Ｐ17)回避共产党执政的现实并不利于公共行政的发展,反而将公共行政的研究局限于理论,无法与实际相结合。确立执政党公共管理主体地位,将执政党问题纳入公共管理主体范式的研究之中,是将理论与现实相结合的一个重要的途径。
2.有利于公共管理实践的治理化。根据哈丁的“公地悲剧”理论,对于公共草地“每个放牧人都从自己的牧畜中得到直接的收益;但在他或其他人在牧场上过度放牧时,每个放牧人又因公共牧场退化而承受延期成本。因此每个放牧人都有增加越来越多的牲畜的动力,因为他从自己的牲畜身上得到直接收益,承担的只是过度放牧的损失中的一份。”〔9〕(Ｐ11)公共事物总得不到关怀,“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人有些相关的事物。”〔10〕(Ｐ48)追求效用最大化的个人,其不受管制的行为将导致公有资源的质量变坏,导致“公地悲剧”的发生。确立执政党公共管理主体地位,就是确立政府与市场之外的另一支力量的存在,执政党力量对于公共管理的治理(ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ)之道具有重要的作用。对于“公地悲剧”,市场和政府都可能失灵,在这种情况下,共产党由于没有自己特殊的利益,或只有广大群众的共同利益,对于“公地悲剧”却能实现“自主治理”,作出“集体选择”。在公共产品的市场或政府供应失灵时,自主组织可能会做出集体选择。“一部分人从公共产品中受益的量大大超出了他们的成本,因而即使其他人不愿支付任何成本,他们也准备承担全部成本。”〔11〕(Ｐ42)共产党是一个不怕牺牲自己利益的自主组织,在公共产品供给的市场或政府失灵时,可以从国家和人民的利益出发,支付“公地悲剧”的成本,实现国家整体利益的合理发展。
3.有利于公共管理理论的本土化。这一理论的本土化,是西方国家理论与中国的实践相结合的全新过程。公共管理理论兴起于西方发达国家,虽传入我国时间不长,但却发展很快,特别是ＭＰＡ教育的兴起更是推动了这一理论的发展。在公共管理理论传入我国之后,理论的本土化问题就提上了议事日程。西方国家的执政党和我国的执政党有着本质的区别,西方国家政党上台后的执政行为也与我国共产党的执政行为有着原则的区别,而且即使在发达国家,公共管理理论也大相径庭。因此,将公共管理理论引入我国以后,如果没有公共管理理论的本土化,公共管理就无法顺利发展。确立执政党公共管理主体地位是实现公共管理理论本土化的极为重要的一环。
三、相关问题辨析
1 执政党主体地位与党政分开长期以来,我们一直在讲要实行党政分开,但是我们在公共行政的研究中却尽量回避以党代政问题,好像回避了就是党政分开了。确立执政党公共管理主体地位,也就是将执政党主体问题纳入公共管理研究,执政党问题不仅是党建学科研究的问题,公共管理或公共行政都应当把执政党当做一个重要的政治问题来研究。党政分开原则与执政党执政行为的公共性,这两者之间并不矛盾。党政不分主要是权力过分集中,在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,也就是把国家政权组织、经济组织、文化组织、事业单位、社会中介组织的权力集中于党委,党委实行高度集权。党政分开就是要改变这种状况,党不是国家,党的组织不是政府、不是国家权力机关,也不是行政机关的一部分,更不是核心部分,党的组织要与国家组织分开。确立执政党公共管理主体地位,是为了更好地实行党政分开。执政党只是公共管理的主体之一,公共管理的主体是多元性的,每一个主体都有自己独立的职能,执政党只是其中一部分,执政党只能在法制体系下依法执政,不能代替其他公共管理主体提供公共产品。在市场化、全球化、现代化的前提下,执政党也不可能独立承担起提供全部公共产品、管理公共事务的职能。公共管理理论就是在政府失灵、政府再造的前提下提出的,其目标之一就是实现“企业化政府”、公共选择。确立执政党公共管理主体地位,将党政关系问题置于公共管理理论的研究之中,这在一定程度上有利于政党分开问题的研究。在公共事务管理中,执政党必须考虑如何改善党的领导途径、领导方式及自身建设问题,这对实行党政分开是十分重要的。
2.执政党主体地位与宪政法制政治中最本质的东西是国家政权机构,在我国,国家政权是由共产党领导的,因而党和国家机构共同构成了政治体系的核心。执政党提供了最核心的公共产品———宪政法制。建立法治社会和依法治国的基本前提是完善国家的法制。具备了宪政法制,国家的改革、公共管理制度的完善就拥有了基础。党领导人民制订宪法,党就必须在宪法所允许的范围内活动。宪政法制体系的确立,对于党的建设以及党如何进行公共管理提供公共产品起着制约作用,是对党的领导制度变迁的前提。执政党作为公共管理的主体,其原有的领导方式、组织原则都在一定程度上不能适应公共管理的需要,需要在宪政法制下作出调整和改革。(1)执政党对内部组织应按公共管理的治理理念进行改革。共产党之所以在政府和市场失灵时能自主治理,产生有利于公共利益的集体选择,就是因为党代表全体人民的利益。公共选择理论的前提是“组织是经济人”这一假设,行为的目的是要实现自身利益的最大化。而如果按党纲的要求去做,共产党可以成为公共人或道德人,而放弃经济人角色。当前,党内的权力“授”与“受”的关系不利于党做公共人。按党章规定,党的各级领导机关和领导人的权力是由不同层次和范围的党员直接或间接地授予的,各级党委由代表大会选举产生,全委会选举党委会和书记。但是,现实常常相反,“党的各级领导机关的权力往往在相当程度上来自于上级领导机关甚至主要领导者”、“委员、党委听命于书记,对书记负责,谁都不向选举者负责”、“很多问题的决定,往往是由全委会或党委会甚至工作会议作出,至少在实质上是如此。”〔12〕(Ｐ141-142)党内权力“授”与“受”关系的颠倒容易导致某些党组织的决策出自一部分人、甚至一个人之手,这就会影响党的自主治理。一旦党组织不能代表党的集体选择,党内就会有某些人的个人利益或经济人行为。解决这个问题就要切实地贯彻党章,实现各级党组织的自主治理,不能违背宪政法制。(2)执政党在对外关系上应按法治来改善党的领导。公共管理要求抛弃传统管理的垄断和强制性质,强调执政党、政府、企业、团体和个人的共同作用;它要求执政者有自知之明,做自己应该做的和能做的事;它不强求自上而下、等级分明的社会秩序,而重视网络社会各种组织之间的平等对话的系统合作关系。这是一种多元的、民主的、合作的公共管理。执政党的执政地位主要“体现在国家立法机关中拥有多数席位,拥有对立法权的主导性影响作用……体现在对国家大政方针的确定方面。我们现在的普通的干部,科长、处长,一直到局、副部各级干部都由党控制。这种状况根本不能适应公务员队伍建设的需要。”〔13〕(Ｐ321)党要管党,执政党不是公共管理的唯一主体,在公共管理活动中执政党应在宪政法制的基础上与政府、社会公共组织和个人建立一种权力依赖和互动的伙伴关系。党管一切的现状必须改革,执政党直接干预国家机构的活动也必须改革。
3.执政党主体地位与公共利益公共利益是与个人利益相对应的范畴,公共利益代表公众的或与公众有关的利益,它是由单一公众按一定的方式组织的公众共同体的利益,不是单个个人组成的私人共同体的利益,它具有广泛的社会共享性和普遍性,不是某个集团或阶级所组织的共同体利益。共产党是由工人阶级先进分子组成的利益共同体。这一共同体代表着先进的生产力,代表着广大人民群众的根本利益。所以说,虽然党组织是私人领域的共同体组织,但由于它的先进性,党组织的整体利益和奋斗目标总体上与公共利益是一致的,两者之间并不矛盾。但是,党组织毕竟是社会组织,这一组织不是全体社会成员的公共组织,由其性质所决定,它也不可能是公共组织,不可能是全民的党,不可否认党的自身组织利益的存在。对于党的自身组织利益应做全面的客观的分析。党的自身组织利益就是谋求组织的长期执政。党代表广大群众的利益,而要实现这个“代表”,党组织必须谋求长期执政,只有掌握了国家政权,才能实现自己的目标,才能实现代表公共利益。没有这种自身组织利益的追求,党组织就可能丧失执政地位,以及失去对长久利益追求的动力。因此,这种利益追求与党没有自己任何特殊利益两者之间没有本质的区别。但是,我们也应看到,党组织在谋求执政及在执政过程中,作为公共管理的主体其领导方式、具体的操作方法上却有与公共利益追求异化的一面存在。产生这种异化的原因可从两个方面去分析:其一,如前述,由于党内权力“授”与“受”之间关系的倒置,党内的监督关系难以真正落实,特别是对于较高层的领导干部难以监督,容易使失去制约的权力异化为为个人或部分人服务的权力,产生经济人行为,使党的某些路线方针政策失去公共性;其二,长期以来党对干部管理的面过于广泛,管了许多不该管、也管不好的事。在党内长期存在这样一种观点,直接管理各级干部才能称为党管干部。党的组织部门拥有管干部的权力,就相当于拥有了对社会最为重要的人力资源的配置的权力,几十年来组织部门长期拥有这种权力已经形成了特定的利益关系,要对党管干部原则进行改革,实现党政分开,这就涉及到利益的再分配。因此,即使中央一再提出党政分开,但是改革的步子总迈不大,其原因就是党内有些人的利益关系使其执政行为在某些方面异化为自利行为,从而偏离了行为的公共性。
参考文献:
〔1〕王乐夫 论公共管理的社会性内涵及其他〔Ｊ〕 公共行政,2002,(1)
〔2〕王乐夫,陈干全 公共管理的公共性及其与社会性之异同析〔Ｊ〕 中国行政管理,2002,(6)
〔3〕迈克尔·罗斯金 政治科学〔Ｍ〕 北京:华夏出版社,2001
〔4〕王玉明 论政府的制度创新职能〔Ｊ〕 中国行政管理,2001,(5)
〔5〕张梦中 美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向〔Ｊ〕 中国行政管理,2000,(11)
〔6〕张成福,党秀云 公共管理学〔Ｍ〕 北京:中国人民大学出版社,2001
〔7〕保罗·Ｃ·纳特,罗伯特·Ｗ·巴可夫 公共和第三部门组织的战略管理:领导手册〔Ｍ〕 北京:中国人民大学出版社,2001 〔
8〕罗德刚 我国公共管理主体的探讨〔Ｊ〕 中国行政管理,2002,(6)
〔9〕埃莉诺·奥斯特罗姆 公共事物的治理之道〔Ｍ〕 上海:上海三联书店,2000
〔10〕亚里士多德 政治学〔Ｍ〕 北京:商务印书馆,1983
〔11〕布朗·杰克逊 公共部门经济学(第四版)〔Ｍ〕 北京:中国人民大学出版社,2000
〔12〕王贵秀 政治体制改革和民主法制建设〔Ｍ〕 北京:经济科学出版社,1998
〔13〕章源 重塑政府:98政府机构改革焦点大透视〔Ｍ〕 北京:中华工商联合出版社,1998
 |
