张成福
------《新视野》2003年第3期
摘要：公共管理的职业主义是时代发展的要求。职业主义是一种神圣的召唤，它呼唤公共管理者以科学、系统的专业知识和技能追求职业卓越和绩效，实现服务与公共利益。公共管理的职业主义要求公共管理发展一套职业的伦理，并且要求公共管理者实践之。公 共管理的职业伦理的核心是提供公共福利、忠实执行法律、承担公共责任、为社会树立典 范、追求专业的卓越、促进民主。
关键词：公共管理；职业主义；职业伦理
一、前言
已故的行政学大师沃尔多曾经讲 过：“公共行政应该表现出职业的精神， 即使它很难成为一个职业的领域”。 的［１］确，尽管从纯粹意义上而言，对公共管 理是否是一个严格意义上的职业，有人 可能会表示置疑；但是，恐怕没有人对 职业主义的精神对于公共管理的价值和 重要性表示怀疑。在公共管理日益趋向 专业化的今天，公共管理的职业化不仅 仅关系到公共管理的合法性问题，也关 系到公共管理的理性和效率问题。本文 从职业和职业主义的理念出发，探讨了 公共管理职业的性质和公共管理职业主 义的意义；重点研究了公共管理职业的 伦理及其实现问题。
二、职业与职业主义
对于何谓职业（ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎ），事实 上学界并没有一致的和权威的概念。学 者米歇尔·贝利发现，尽管学者对职业 的界定各不相同，但是大多数对职业的 定义都包括三个基本的因素：从事一种 职业需要经过广泛的训练；训练的内容 涉及某些重要的知识和技能；掌握专门 的技能者为社会提供重要的服务。除此［２］之外，职业还有其他一些共同的特征， 如需要经过某种认证或者得到执照；存在职业的组织；工作上的自主性等。学 者巴伯认为，职业人士的行为有四个方 面的基本特质：具有高度的系统化的知 识；以社会的利益为取向而非以自我的 利益为取向；由职业道德所产生的高度 的自我控制力；作为工作成绩象征的报 酬制度。 著名的社会学家默顿认为，职 业和职业主义乃是根植于人类价值的三 个方面的组合，一是它具有试图获取系 统化知识和专门技能的价值（即求知的 价值）；二是具有获取训练有素的能力 和技巧的价值（即实用的价值）；三是 把知识和技能结合起来用于为他人提供 服务的价值。专门的职业是以其服务取 向、集体取向和服务于公众的承诺而区 别于其他的职业。
依据学者莫尔的观点，职业主义 （ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｉｓｍ）具有六大特征：它是 一种全职的工作而非打工性质的工作； 具有一种行为的伦理规范；具有提升和 维护职业水准的专业组织；专业的知识 乃透过教育、训练的过程而产生；与以 服务为导向，其绩效表现与顾客的需求 有直接的关系；由于具有专业的知识和 道德，职业人员在决策时享有一定程度的自主权，但是这种自主权必须受到责任感的限制。 ［４］
在我看来，职业主义具有两个层面的意义。从工具理性的层面上而言，职业主义意味着以科学化的知识体系为基础，发展出一套理性的技术、方法，以 解决问题，达成目标。从价值理性的层 面上而言，职业主义是一种职业所具有 的内在价值，这种内在的价值是透过职 业的教育和社会化的过程所形塑出来 的，它所关注的不仅仅是专业的技术， 更是职业的精神和责任。
三、公共管理的职业主义：价值与困境
从某种程度上而言，公共管理乃是 人类历史发展中最古老的职业之一，尽 管在传统社会，其职业化的程度还较 低。在当代社会，公共管理的职业化已 经成为公共管理的一个重要的特征和趋 势。早在上个世纪初，韦伯倡导一种以 理性－法律为基础的科层制统治模式， 这种模式的实质便是公共管理的职业 化。事实上，自从近代文官制度确立以 来，职业化一直是公共管理发展的一个 主要特征。２０世纪６０年代，著名的公 共管理学者莫舍便认为，如今的政府已 经成为一个“职业人员国家”。在当代 社会，随着科学技术不断发展和科学技 术在政府管理领域的，随着政府职能的 扩展和政府职能分化程度的不断提高， 随着政府管理事务的复杂性的提高，公 共管理日趋职业化。 公共管理的职业化，在当代世界， 不仅仅表现为公共管理领域成为职业人 员云集的领域，正如莫舍所言成为一个 “职业人员国家”，政府雇佣大量的职业人员（如工程师、律师、医生、教师）， 这些专门的职业人员直接或者间接的提供公共的服务。更主要的是公共管理本 身已经成为一个专门的职业，主要表现为：公共管理已经成为一个职业，公务 职业已经永业化；公共管理已经发展出 一套比较完整的、相对独立的知识体 系；公共管理知识和技能的获取必须通 过职业的教育和训练，而从事公共管理 专门教育和训练的组织不断发展；各种 各样的公共管理学术团体和职业团体大 量出现；公共管理已经发展出职业的伦 理和道德规范。
公共管理的职业主义，对于公共 管理的意义是十分重大的。职业主义 对公共管理的意义不仅仅在于为政府 提供了大量的专业化的人才和人力资 源，还具有其他方面的意义。依据公共 行政学者法科斯（Ｃｈａｒｌｅｓ Ｆｏｘ）的观 点，公共管理的职业主义对于公共管 理而言是一种神圣的呼唤，它唤起公 共管理者为公共利益服务的精神，并 且透过特殊的技术进步来强化社会的 整体福利；公共管理的职业主义是来 自于严格的学科训练，同时职业主义 要求公共管理者追求最佳的绩效表现； 职业主义在公共管理领域代表着一种 伦理的规范，使公共管理者的行为尽 量符合这样的规范；职业的公共管理 者不会自我设限，他们会对自我的能 力不断的提升和超越，并且追求精益 求精；职业的公共管理者执行公共权 力的目的均是为了达成公共的利益。［５］一句话，职业主义对于公共管理的意 义在于：公共管理者必须透过专业上 的追求卓越而服务于公共利益。
同样，我们也应该体认到，公共管 理的职业主义的发展也会带来新的问题 和困境。在我看来，公共管理的职业主 义最大的困境在于公共管理的自主性与 控制之间的矛盾。公共管理的职业主义 意味着公共管理职业的高度自主性。公 共管理者的专门知识和特权地位赋予公 共管理者以自主性、权力和社会的声 望，而这些会使他们更有可能获取个人 的利益而不是社会的公共管理。事实 上，公共管理职业的特权，之所以在民 主社会被人们所接受，是以公共管理者 保证不使用这些特权为自己利益服务为 条件的。如果公共管理者损害了这种契 约，那么便丧失了公共管理职业的合法 性基础。
四、公共管理的职业伦理及其重要性
公共管理，不仅仅关心专业的技 术，也重视公共服务伦理道德的追求。 公共管理职业主义一个最基本的要求在 于其要发展职业的伦理，形成一种内在 的控制机制。历史的经验证明，为了实 现公共管理的崇高目的，公共管理必须 发展某种有效的控制机制，形成某种制 度化的利他主义机制。从理论和实践来 看，这种控制的机制不外乎外在的民主 控制机制与内在的职业伦理控制机制。
经验同样表明，外在的控制机制，如 立法的控制、司法的控制、行政的控制、 社会的控制，固然十分重要，必不可少。 但是，这些外在的控制机制并不能控制 生活的隐秘部分，因为不可能时刻监督 公共管理者。此外，外部的控制和制裁 只能触及外部的行为，它难以通过使人 避免沾染邪恶的意向来控制公共管理者； 外部控制的代价是昂贵的；外部的控制 机制的效能始终会受到信息不对称的制 约。外部控制只能守住已获得的成果，但 却不能为社会提供最大限度激励人们获 取更大胜利的可能，它亦不能鼓励高尚 的公共官员的出现。显然，只依靠法律 和外在的控制，无法创造或或强化一种 更好的公共管理秩序；促进负责任的行 动，要求有义务和职责的意识；没有道 德的公共管理亦是不可持久的。在此，公共管理职业伦理的作用便显现出来。
公共管理的职业伦理，它指的是公 共管理中一些有约束性的价值观，一些 在公共管理领域不可取消的标准和人格 态度。我们承认公共管理者是人，作为 个人，我们要求他们应具备一般人做得 到的道德。但作为一个职业，公共管理 有其更高的职业伦理要求。因为公共管 理者肩负着更大的公民信托。更重要的 是，我们认为公共管理者和一般公民的 美德与恶德，其重要性是不同的。公共 管理者的恶德能使千百万人遭受不幸， 而其美德能使广袤地域幸福安宁。普通 公民的美德通常只能影响他周围有限的 范围，而公共管理者的美德随着他管辖 区域的大小而增加。我们知道，伦理和 道德并不能完全解决公共管理领域的许 多问题，但它可以提供单靠外部控制所不能得到的东西：即内在取向的改变，改变人的心态乃至心灵，以及由一种错 误的行为向一种新的行为方面的转变。
五、公共管理的职业伦理
公共管理之职业伦理，传统上缺乏 基本的框架，也没有任何典范的存在， 因此行政学家瓦尔多（Ｄｗｉｇｈｔ Ｗａｌｄｏ） 认为行政伦理的现状是比较混乱。此种 状况，随着公共管理学者的重视和公共 部门对伦理的关切，逐步得到改善。事 实上，由于文化的差异，要确立一套适 用于一些文化的公共管理的职业伦理是 比较困难的，但这并不意味着公共管理 的职业伦理不存在共同性的东西。事实 上，在世界上一切民族当中，他们在其 发展的过程中都确立了一些共同的价值 准则、伦理标准，我们可以称之为黄金 法则，如对生命的尊重、诚实、公正、 廉洁、负责等。此外，民主宪政的价值 和原则，如公共利益。个人权利、正当 程序、责任等，也为公共管理的职业伦 理奠定了基础。近几十年来，越来越多 的国家和政府、职业性的公共管理组织 制定和颁布了公共管理的职业伦理法典 和规定。
在我看来，公共管理职业伦理最主 要的在于以下几个方面：
１． 提供公共福利
所有职业的公共组织都不是为谋求 自己的利益而工作的。它们的存在具有 崇高的社会、社群或全球的目的。公共 组织的行为不能损害普遍的人类价值， 而应促进这些价值。这包括：满足公民 合法和合理的需要；促进公共利益；改 善人民的生活质量；避免或尽量避免其 行为给公民造成的损害；使人民能够享 受到公共服务带来的好处。
２． 忠实地执行法律
法律如果得不到执行，它便没有任 何意义。没有意义的法律是对政府的嘲 弄。不确定性和不可靠会败坏政府的信 誉，武断会导致权力的滥用和腐败。如 果法律得不到执行，秩序便会让位于混 乱。人们喜欢一个法治的政府，而不喜 欢一个凌驾于法律之上的人治政府。因 此，公共管理者应该崇尚宪法；尊重立 法部门制定的法律；接受政府的限制； 遵守行政的规定；追求正义和公正。公 共管理者应该成为宪法和法律尊严的捍卫者，宪法和法律价值的体现者，法律的忠实执行者。公共管理者之所以受到 人们的尊重，是因为人们相信他们尊重 法律，如果公共管理者执法犯法，那又 怎能期望普通公民遵法守纪。
３． 承担公共责任 公共管理区别于私人管理的一个重 要方面在于私人部门在法律的限制下为 自己负责，在公共管理领域公共管理者 要为公共负责，要为其行为负责，要为 其应该做但又没有做的事负责。公共管 理者有义务追求公共利益和实施法律而 不管遇到何种困难。他们的行为不仅仅 代表自己，更代表着公共，这便是公共 责任。具体而言，公共责任要求：公共 管理要成为公共利益的保护者，公民财 产和公共财产的保护神，他们要象对待 自己私人事务那样精心对待公共的事 务；公共管理行为要尽可能的公开和透明；公共管理者有义务了解政府政策、法律的意图，并有义务向公民解释报告 和宣传；公共管理者要诚实信用，要致 力于建立公民与政府的信任关系，而不 能说慌、欺骗、愚弄公民；公共管理者 要回应公民的需求。
４．为社会树立典范 公共管理职业，之所以是公共的，也是因为它的一言一行都受到公民的关注，公共管理者是一个公众人物，其言行对 社会起着示范的作用。在私人生活领域 可以接受的行为可能是公共领域所不能 容忍的行为。政府如果要想改变公民的 行为，它本身便必须通过实践为公众树 立榜样。公共管理者要为公众树立一个追求崇高理想；具有各种美德；具有人情和人性；节俭等特征的道德人格。
５．追求专业的卓越
公共管理是一门职业，公共管理者 便应该成为出色的职业工作者。追求职 业的卓越，他们要有奉献于公共服务的 精神，并将此作为自己毕生的职业，有 职业召唤的精神；他们应该始终不渝地 学习，掌握公务职业所需的知识、技能； 应该通过研究、试验、创新促进职业艺 术的发展。他们应该提高公共政策制定的能力；应该采取企业式管理的方式，以更经济、更有效率、更有效能的方式 提供公共服务；他们应该与各种各样有 损职业声誉的官僚现象作斗争……。总 之，要在追求职业卓越的过程中确认自己的价值。
６．促进民主 民主不仅是一种政治制度，也是一 种公共管理的价值，更是一种公共管理 的方式。在公共管理领域，民主的公共 管理要求公共管理者要改变主仆关系，要将自己视为为公众提供服务的仆人； 公共管理者要致力于维护公民的权利和自由，而不是限制公民的权利和自由；公共管理者在制定政策和决策时要广泛地听取社会大众的声音；要鼓励、尊重 公民的参与，并为公民参与公共事务创造条件；公共管理者要反对一切对民主制度造成损害的行为；要超越特殊利益集团的利益。
六、 公共管理职业伦理的实现
在公共管理领域，保持和提升公共 管理的职业伦理并非是一件容易的事情。经验表明，公共管理伦理的提升，固然需要倡导和公共管理的自觉性，但 仅此是不够的，它需要将伦理建设与公 共管理有机结合起来。
近十几年来，ＯＥＣＤ国家致力于公 共管理的伦理基础设施建设，在此方面取得了许多经验，值得借鉴与学习。具体而言，促进公共管理伦理，有赖于以下几个方面因素的相互作用：
1．政治承诺 如果没有政治承诺的支持，公共管 理伦理的倡导便不可能获得成功。政治 承诺通常是通过政治言论加以表达，通 过政治领导者树立榜样加以证明，通过 分配适当的资源加以支持。政治领导者（民选的官员）在促进道德方面发挥重要作用，首先，作为政治家，他们有义 务向其选民负责；作为立法者，他们掌 握着必要的权力实施他们的要求。作为 个人或群体，政治领导人可以通过树立 良好的道德典范促进伦理的行为，通过自身的榜样消除公众的怀疑和不信任。
２．立法框架 立法框架乃是为公共管理者确立道 德标准，并强制其实施的法律和规章。在促进公共管理伦理方面，它发挥着控制的功能。
３．负责任的机制
法律固然重要，但更重要的是需要 一套行政的政策和程序，即负责的机 制，来控制公务员的日常行为。如一套 行政程序，对绩效的评估和审计，协商机制和外部控制（立法或司法）。理想 的责任机制在于使公务员不道德的行为 更容易发现并得到控制。
4．行为准则 在公共服务领域，行为准则既可以是法律的文件，亦可是纯粹的行政宣言。行为准则是对公共服务的价值的陈述，是对公共服务角色的描述，它包涵着公务员的责任、义务。行为准则应该能够明确地指导公务员的行为。
５．职业的社会化
职业社会化是公务人员习得公共服 务的伦理、价值、道德和行为准则的过 程。主要的社会化机制包括教育、培训 以及高级领导的良好表率。
６．公共服务的条件
改善公共服务的条件对于公共管理 伦理的提升十分重要。公共部门应该在公务员的录用、晋升等方面体现公平和公正，应该为公务员提供较好的工资和待遇。
７．建立协调伦理活动的组织
为了促进公共服务的伦理，有必要 建立一个负责公务伦理的机构。这个机 构可以扮演不同的角色，如监督者，监 督、调查公务人员不道德的行为；咨询 和建议者，为公务伦理建设提供建议和 咨询；促进者，通过教育、宣导等活动 积极促进伦理建设。
８．公共参与与监督
实践证明，公众的参与与监督是反 腐败、反对不道德行为的强有力的手段。
参考文献：
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（ｆａｌｌ １９６３）．６６９－６８８．
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［５］Ｊ．Ｃ．Ｆｏｘ．Ｗｈａｔ ｄｏ ｗｅ ｍｅａｎ ｗｈｅｎ ｗｅ ｓａｙ
“ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｉｓｍ？”：ａ ｌａｎｇｕａｇｅ ｕｓａｇｅ ｆｏｒ ｐｕｂｌｉｃ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ［Ｍ］．ＡＲＰＡ，１９９２．１－１７．
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